Lausunto kansallisen ihmiskaupparaportoijan kertomuksesta (K 17/2010 vp)

Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta

22.10.2010

Kansallisen ihmiskaupparaportoijan ensimmäinen raportti on kattava ja selkeä kuvaus Suomen ihmiskauppatilanteesta ja kansallisista ihmiskaupan vastaisista toimenpiteistä. Raportissa käydään läpi ihmiskaupan vastaisen toiminnan keskeisimpiä osa-alueita eli auttamisjärjestelmää, oleskeluun liittyviä säännöksiä sekä rikoslain soveltamista. Kaikkia näitä osa-alueita on raportissa arvioitu ansiokkaasti uhrilähtöisyyden näkökulmasta. Raportti on laaja kokonaisuus ja siinä on useita konkreettisia parannusehdotuksia, mutta tässä lausunnossaan Pro-tukipiste ry kiinnittää erityishuomiota tunnistamiseen, harkinta-aikaan ja auttamisjärjestelmän uhrilähtöisyyteen.

POTENTIAALISTEN UHRIEN TUNNISTAMINEN

Ihmiskaupan vastaisen toiminnan keskeisin haaste on ollut ja on edelleen potentiaalisten uhrien tunnistaminen. Ihmiskaupparaportoijan raportissa on kiinnitetty huomiota tunnistamisen ongelmallisuuteen ja tehottomuuteen. Suurin osa ihmiskaupparikoksista tulee ilmi uhrien kertomusten perusteella ja uhrien kertomukset näyttelevät suurta roolia myös rikosoikeudellisessa prosessissa todistelun osalta. Tunnistamisen vaikeudet kertovat jotakin järjestelmän toimimattomuudesta: se ei näyttäydy uhrille tarpeeksi selkeältä ja turvalliselta vaihtoehdolta ja se sisältää liikaa harkintaa. Lisäksi uhrin kertomuksen kuulemiselle ei ole varattu tarpeeksi aikaa. Pelkästään harkinta-ajan saadakseen tai auttamisjärjestelmään päästäkseen uhrin tulee kertoa koko tarinansa pääpiirteissään jo tunnistamisen alkuvaiheessa. Kansainvälisten kokemusten mukaan aika ja rauhallinen eteneminen ovat tunnistamisen merkittävimmät resurssit ja tämän olemme huomanneet myös Pro-tukipisteellä käytännön tunnistamistyössä. Turvallisuuteen ja luottamukseen liittyy oleellisesti asiakkaan saama tieto ja kuvaus siitä, mitä vaihtoehtoja hänellä on käytettävissään ja mitä hänelle (ja kenties hänen läheisilleen) tapahtuu erilaisten valintojen seurauksina.

Kolmannen sektorin toimijoiden rooli ihmiskaupan uhrien tunnistamisessa on keskeinen. Tunnistamisen prosessi on erilainen riippuen siitä, tapahtuuko tunnistaminen osana viranomaisten toimintaa vai järjestöjen työnä. Monet järjestöt toimivat matalan kynnyksen periaatteella ja tarjoavat palveluja nimettömästi. Tästä syystä järjestöt tavoittavat suuremmalla todennäköisyydellä ihmisiä, jotka ovat haavoittuvassa asemassa ja suurissa vaikeuksissa mutta jotka eivät näissä vaikeuksissaan käänny viranomaisten puoleen. Syinä tähän ovat yleensä viranomaisia kohtaan koettu epäluottamus ja pelko itselle tai läheisille koituvista seurauksista. Viranomaisverkostossa tapahtuvaan tunnistamiseen verrattuna järjestöillä on yksi lisäkynnys ylitettävänään: auttamisjärjestelmä, oleskelun laillistaminen ja rikostutkinta ovat viranomaisjärjestelmiä, johon ihminen tulisi ohjata mutta joihin hän ei lähtökohtaisesti luota. Häpeä, pelko käännyttämisestä ja mahdollisuus itse joutua syytetyksi rikoksiksi luokitelluista teoista nostaa viranomaiskynnyksen korkealle. Juuri tästä ”lisäkynnyksestä” johtuen järjestöille syntyy kuvaa siitä, mikä ihmiskaupan uhreille tarkoitetuista auttamis-, tuki- ja suojelutoimista sekä myös yhteistyövelvoitteista pelottaa ja vaikeuttaa irrottautumista ihmiskaupasta.

Tunnistamisen edistämiseksi Pro-tukipiste on samaa mieltä ihmiskaupparaportoijan esityksestä, että auttamisjärjestelmään pääsy ja yhteistyövelvoite tutkintaviranomaisten kanssa tulee erottaa toisistaan. Olemme samaa mieltä raportoijan kanssa myös siitä, että uhreja tulee kannustaa yhteistyöhön viranomaisten kanssa rikosvastuun toteuttamiseksi ihmiskauppaan syyllistyneitä vastaan ja ihmiskaupan ennalta ehkäisemiseksi. Käytäntö on osoittanut, että moni uhreista on valmis kertomaan tarinansa tutkintaviranomaisille saatuaan ensin rauhassa aloittaa toipumisen kokemuksistaan ja varmistuttuaan olevansa turvassa. Liiallinen kiire yhteistyövelvoitteen aktivoinnissa kääntyy helposti rikollisten vastuuseen saattamistavoitetta vastaan. Ihminen ei luota, pelkää, jättää tarinansa kertomatta ja katoaa.

Valmius tunnistamiseen edellyttää hyvää perehtyneisyyttä ihmiskauppailmiöön, -terminologiaan ja lainsäädäntöön. Asiakkaan kertoma tarina useimmiten täydentyy sitä mukaa kun hänen luottamuksensa lisääntyy. Kuuleminen tapahtuu dialogisessa prosessissa, jossa ihmiskauppaan liittyvät indikaattorit tulee olla potentiaalista uhria kuulevan työntekijän ymmärtämiä ja sisäistämiä. Erilaisten vaihtoehtojen seurauksien punninta ei ole helppoa, sillä lopputulokseen vaikuttavat sekä asiakkaan tilanteeseen liittyvät lukuisat eri muuttujat että suomalaisen järjestelmän monimutkaisuus. On suuri haaste saada rikostutkintaan, oleskeluun ja auttamisjärjestelmään liittyvät oikeudet ja velvoitteet ymmärretyiksi ihmiselle, jonka toimintakyky saattaa olla monesta syystä alentunut ja joka ei ymmärrä kieltä eikä kulttuuria. Neuvontaa ei ole yhtään helpottanut se, että vastuullisilla viranomaisilla on ollut erilaisia tulkintoja sekä oleskeluun että auttamisjärjestelmään liittyvistä säännöksistä. Esimerkiksi harkinta-aika ja Dublin-menettelyn soveltaminen ihmiskaupan uhreihin ovat teemoja, joissa viranomaisilta saatu informaatio on ollut ristiriitaista ja riittämätöntä.

Tunnistamisvaiheen prosessi on aikaa vievää ja ammattitaitoa vaativaa työtä, jota ei ole tällä hetkellä resursoitu millään tavalla. Hallitusohjelmassa on mainittu etsivän työn ja alkuvaiheen neuvonnan työn resursointi valtion varoista, mutta käytännössä mitään ei ole tapahtunut. Järjestöt ovat joutuneet selviytymään tästä tehtävästä osana omaa perustyötään. Kaikki liikenevät resurssit ovat nyt käytössä, joten tunnistaminen ei tule lisääntymään tai tehostumaan ilman työn resursointia. Pro-tukipisteen mielestä resursointi tulisi turvata siten, että niillä järjestöillä, jotka työskentelevät kansallisten ja kansainvälisten kokemusten valossa riskissä olevien kohderyhmien parissa, olisi mahdollista hakea valtionapua etsivän työn ja alkuvaiheen neuvonnan toteuttamiseen osana perustyötään. Järjestöjen toiminnan tulee olla läpinäkyvää ja potentiaalisten uhrien tunnistamista tukevaa ammatillista etsivää ja matalan kynnyksen työtä.

UHRILÄHTÖISYYS

Koko ihmiskaupan vastaisen toiminnan tavoitteeksi on Suomessa asetettu uhrilähtöisyys, mutta tässä ei näkemyksemme mukaan ole onnistuttu. Liiallinen järjestelmälähtöisyys on käytännön työssä näkynyt siten, että järjestelmä ei ole joustavasti vastannut uhrien tilanteeseen ja avuntarpeeseen, vaan päinvastoin uhrien ja heidän tarinoidensa on pitänyt sopia järjestelmään ja sen reunaehtoihin. Lisäksi rikostutkintaan liittyvät aikarajat ovat määritelleet prosessin etenemistä uhrilähtöisyyden ja uhrin tilanteen sijaan.

Tähän uhrilähtöisen tavoitteen ja järjestelmälähtöisen käytännön väliseen ristiriitaan raportissa on puututtu ja sen korjaamiseksi on esitetty muutosehdotuksia. Monet keskeiset muutosehdotukset ovat ainakin järjestötoiminnan näkökulmasta juuri niitä kohtia, jotka käytännön tunnistamis- ja tukityössä ovat osoittautuneet ongelmallisiksi.

Kannatamme lämpimästi ihmiskaupparaportoijan suositusta säätää oma erityinen laki ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmästä, sillä se olisi keino muokata nykyistä järjestelmää ihmiskaupan erityispiirteet huomioivaksi ja uhrilähtöisyyttä vahvistavaksi. Nykyisellään ihmiskaupan uhrit rinnastuvat turvapaikan hakijoihin, mikä piilottaa ihmiskaupan erityisluonteen. Varsinkin rikosoikeudellisiin prosesseihin liittyviä erityisvaateita ei kenties tästä syystä tunnisteta: velvollisuus tehdä yhteistyötä rikollisten vastuuseen saattamiseksi, tuki esitutkinnan ja tuomioistuinkäsittelyn aikana, turvatoimet, uudelleen uhriutumisen ennaltaehkäisy jne. ovat kaikki tekijöitä, jotka eivät kuulu turvapaikkaprosessiin mutta jotka ovat olennaisia ihmiskaupan uhrien tukitoimissa. Lain auttamisjärjestelmästä tulisi vahvistaa uhrien oikeusturvaa avunsaamisessa sekä selkiyttää vastuuviranomaisten velvoitteita ja roolia tukitoiminnan kokonaisuudessa. Tukitoimien tulee perustua avun- ja suojelun tarpeisiin ilman rikostutkintaan liittyvää yhteistyövelvoitetta uhrin toipumisaikana. Tukitoimien tuottamista tehostaisi ja selkiyttäisi se, että pääkaupunkiseudulle saataisiin oma koordinoiva yksikkö ihmiskaupparaportoijan suositusten mukaisesti.

HARKINTA-AIKA

Pro-tukipiste kannattaa myös kansallisen raportoijan ehdotusta, jonka mukaan auttamisjärjestelmään ottamisen päätös olisi mahdollisimman matalakynnyksinen ja päätös järjestelmään ottamisesta olisi samalla nykyiseen harkinta-aikaan rinnastettavissa oleva rauhoittumis- ja tunnistamisaika. Kokemuksemme mukaan rauhallinen ja luottamuksen rakentamisen mahdollistava eteneminen hyödyntää myös rikostutkinnallista tavoitetta. Sekä omat että kansainväliset kokemukset osoittavat kiistatta, että uhrit ovat valmiimpia tekemään yhteistyötä tutkintaviranomaisten kanssa siinä vaiheessa, kun heillä on ollut mahdollisuus hieman toipua kokemuksistaan ja he kokevat olonsa turvalliseksi. Raportoijan ehdottama kolmen kuukauden harkinta-aika on minimi, mutta se olisi selkeä parannus nykyiseen tilanteeseen.

Helsingissä 22.10.2010

Jaana Kauppinen

toiminnanjohtaja

Pro-tukipiste ry